wikipediaQuale futuro per questa Europa?
Le sfide e i mezzi della politica estera, di sicurezza e di difesa
Convegno Cesi, 8 aprile 2016
Quanto si sente parlare di PESC e di PESD ci si aspetta una descrizione dello “stato dell’arte” nell’attuazione del Trattato di Lisbona, del ruolo di Cathy Ashton e ora di Federica Mogherini nell’esercitare i poteri conferiti all’Alto Rappresentante, vicario del Presidente della Commissione. Si potrebbero elencare i progressi faticosamente realizzati per concludere che il bicchiere resta, al più, solo mezzo pieno perché in politica estera, di sicurezza e Difesa, quasi nessuno è disposto, ancora meno nell’Europa di oggi, a rinunciare ad altre significative porzioni di sovranità nazionale per affidarle alle istituzioni comunitarie.
Anziché soffermarmi su un bilancio di PESC e PESD, vorrei riflettere su cosa abbiamo dinanzi a noi: su quali prospettive gli Europei abbiano, nella situazione politica attuale europea, di trovare modi concreti per reagire, evitando di aspettare che sia un’Unione sempre più coesa” – come recita fideisticamente il Trattato – ad esprimere un’unica identità politica, di sicurezza e di difesa; come dicono i francesi “On ne peut attendre le Midi a quatorze heures”.
La scadenza del Brexit rilancia proposte di segno diverso sull’intero percorso di integrazione. In sintesi, esse vanno da una revisione profonda dell’esistente con la creazione di organi sovrannazionali, ad esempio un “Tesoro europeo”, quali primi tasselli di una vera Unione Politica. Altre proposte prefigurano “centri concentrici” di cooperazioni strutturate e rafforzate, sull’esperienza di quanto avvenuto per Euro, Schengen, migrazioni. Si ipotizza, infine, l’”opting out” anche per altri Stati membri nella scia del Brexit, se il referendum britannico dovesse confermarlo.
La nostra politica europea negli ultimi due anni è stata contrassegnata, secondo diversi commentatori italiani e stranieri, da improvvisazione e scarsa visione strategica. Un esempio tra tanti è la proposta annunciata lo scorso inverno dal Governo di convocare una conferenza intergovernativa per negoziare un nuovo Trattato: iniziativa oggetto di interviste e articoli di personalità di Governo, ma rapidamente dimenticata per l’evidente scetticismo – se non per esplicita contrarietà – di tutti i nostri maggiori partners. Altro esempio, il recepimento della Direttiva sul “meccanismo di risoluzione” per le banche, oggetto di pubbliche recriminazioni con la Commissione; e ancora l’idea – prima accolta da Roma con incondizionato entusiasmo e poi contrastata – di un’ “Autorità di Bilancio europea”; e le polemiche sui migranti entrati a decine di migliaia in Europa attraverso il nostro Paese senza alcuna identificazione; le riserve sui gasdotti con la Russia, sull’accordo migranti con la Turchia, sulle “flessibilità” alle quali l’Italia avrebbe diritto. Per non parlare della nomina di un Rappresentante Permanente a Bruxelles tratto, diversamente da quanto fanno tutti i maggiori partners europei, e da quanto avviene in Italia dalla fine del fascismo, dai ranghi della politica professionista anziché da quelli della professione diplomatica.
Questo quadro non costituisce lo sfondo migliore affinché al nostro Paese torni ad essere uno dei veri protagonisti del cambiamento, nei processi di integrazione europea. È perciò importante che siano comprese le ragioni per le quali accanto alla PESC e alla PESD, i Governi europei devono dotarsi di nuove forme di collaborazione e soprattutto devono esprimere la chiara volontà politica di impegnarsi a fondo nella sicurezza dei loro cittadini.
Il Circolo di Studi Diplomatici, che riunisce alcune delle più autorevoli personalità della diplomazia italiana, ha così concluso a metà febbraio un importante approfondimento su Brexit, PESC e PESD: “I gravissimi pericoli per la pace mondiale e per la sicurezza dei nostri Paesi vengono da aree immediatamente contigue all’Europa e rendono sempre più urgente l’esigenza per l’Unione Europea di definire un nuovo quadro per la regolamentazione dei flussi migratori e per la gestione coordinata del controllo della frontiera esterna europea, di consolidare le proprie strutture interne e di sviluppare finalmente una propria efficace politica estera, di sicurezza e di Difesa”.
Nella conclusione del Circolo di Studi Diplomatici sta ancora una volta la conferma della complessità e dei tempi lunghi necessari a dare “contenuti efficaci” a PESC e PESD. Complessità e tempi lunghi derivano dal fatto che il Trattato di Lisbona ha istituito sì l’Alto Rappresentante e il Servizio Europeo per l’Azione Esterna, e la rete di Ambasciate UE nel mondo, ma non ha creato le condizioni per superare il carattere intergovernativo della PESC e ancor meno della PESD.
L’unanimità delle decisioni determina il costante allineamento al vagone più lento del convoglio europeo. Il negoziato EU con la Turchia sui migranti è condizionato dal benestare greco e dagli equilibri inter-ciprioti. Quello sull’Ucraina, preoccupa i paesi Europei che hanno subito la dominazione sovietica. Siria, Medio Oriente, Iran sono dossiers sui quali i due membri permanenti Europei del Consiglio di Sicurezza dell’Onu guidano costantemente un gioco sul quale gli altri europei sono destinati a convergere, ma sempre su piattaforme minimaliste, lasciando a Stati Uniti e a Russia ampi margini di iniziativa. L’Unione si materializza quasi sempre in veste notarile, di presenza formale, quando non viene esclusa.
Mentre sono individualmente Francia, Gran Bretagna e Germania a prendere spazio nei negoziati che riguardano peraltro interessi comuni per la sicurezza di tutti i Ventotto. Tale situazione di oggettiva scarsa rilevanza e di scarsa influenza politica nella gestione di crisi che hanno impattato soprattutto in Europa è ancor più appariscente se si considera il potenziale economico europeo pari a quello americano, e almeno nove volte più grande di quello russo.
Nella PESC e nella PESD alcune limitate innovazioni non hanno prodotto gli effetti che alcuni auspicavano per un rilancio europeo sulla scena mondiale. Non ha avuto alcuna utilità pratica la possibilità di un voto a maggioranza su alcune materie, come emerso nei Consigli Europei sulle migrazioni. Gli “strumenti” utilizzati per la PESC e per la PESD, e i risultati ottenuti non modificano il giudizio di insieme. Le “dichiarazioni politiche” hanno spesso valore di mero principio. Le sanzioni nei confronti di Iran e Russia, hanno prodotto positive dinamiche negoziali, ma sono sempre state estremamente difficili da concordare e hanno prodotto dei “distinguo” che non hanno contribuito all’immagine dell’Unione. Vi sono numerose Missioni PESC, cresciute per tipologia, sofisticazione e varietà dei mezzi impiegati. Esse assorbono i quattro quinti dell’intero bilancio UE per la politica estera di sicurezza. La loro distribuzione va dall’Afghanistan alla Georgia, dal Kossovo alla Moldova e Ucraina, dai Territori palestinesi al Congo, al Niger al Corno d’Africa. Colpisce la sostanziale assenza dell’impegno europeo nell’intero Nord Africa. La missione in Libia è stata un’esperienza infelice, con pochissime risorse, un mandato operativo praticamente inesistente, e una conclusione penosa. Nella lista dei Rappresentanti speciali dell’Unione sono persino mancati sia quello per la Libia che quello per il Medio Oriente.
PESC e PESD così hanno incontrato negli ultimi dieci anni limiti sempre più evidenti e sempre meno tollerabili per il ruolo dell’Europa, per la sicurezza dei cittadini europei, e per la difesa degli Stati membri. Mentre l’integrazione economico-monetaria è proseguita sia pure in forme differenziate, con il nucleo duro dei paesi virtuosi nella zona euro, e un nucleo più soft di Paesi a elevato debito pubblico, e una zona non Euro, l’integrazione delle politiche estere nazionali, di sicurezza e Difesa non solo si è bloccata, nonostante nuovi strumenti fossero stati previsti dal Trattato di Lisbona. L’integrazione ha registrato arretramenti. La politica estera, di sicurezza e difesa si è, a giudizio, pressoché unanime, rinazionalizzata. Ciò è avvenuto anche perché in diversi casi molti dei Ventotto, dopo essere rimasti fuori dalla porta di negoziati e iniziative avviate soltanto da alcuni partners, hanno dovuto poi ratificare decisioni prese senza alcun simulacro di collegialità e condivisione.
La lista degli esempi di decisioni nate al difuori dei meccanismi PESC e PESD è lunga. Si tratta di quasi tutte le questioni più vitali per la sicurezza dell’Europa:
– le trattative di Minsk con la Russia e Ucraina, sono terreno riservato di Germania e Francia;
– su migrazioni, Schengen, diritto d’asilo, definizione dello status di rifugiato e di migrante economico, sugli accordi con la Turchia, è sempre stata Berlino a guidare e persino concludere intese definitive – come con la Turchia – senza coinvolgere dall’inizio partners europei più interessati, come l’Italia;
– nella guerra allo Stato Islamico in Siria, Iraq e Libia ci sono state inizialmente riunioni a tre (Gran Bretagna, Francia, Germania) senza coinvolgimento dell’Italia; alle azioni delle forze speciali hanno preso parte Usa, Francia e Gran Bretagna; mentre il nostro Paese, pur avendo sollecitato e ottenuto un ruolo guida sulla Libia, non è andato oltre al sostegno logistico;
– sviluppi simili ha avuto il negoziato nucleare con l’Iran nonostante le nostre insistenze di entrare nel “5+1″. Ha certamente pesato la nostra autoesclusione nell’estate 2003.
Come può l’Europa cambiare marcia con la rapidità richiesta dalle sfide che non soltanto si sviluppano attorno a noi ma si delineano all’interno dei nostri stessi Paesi? Isis, Stati falliti nel Grande Mediterraneo, radicalizzazioni nell’Islam europeo, creano onde d’urto non più contenibili con i tempi delle burocrazie europee.
Sulla manifesta difficoltà europea di reagire, Loretta Napoleoni ha scritto nella sua ricerca “Isis. Lo stato del terrore” alcune considerazioni che meritano di essere ricordate.
“Lo Stato Islamico ha un piano realistico: usare la politica della paura contro i leader occidentali per rivelare all’opinione pubblica le loro debolezze.
Già nel giugno 2014 il messaggio del califfo alla popolazione musulmana era chiaro: questa è la vostra terra – abbiamo bisogno di voi, se per qualche motivo non potete unirvi a noi, fate tutto ciò che potete, dovunque vi troviate. L’Isis non è interessato a fare piani, a complottare, a finanziare una qualunque replica dell’11 settembre. Non ne ha bisogno. C’è una gran quantità di individui al mondo pronti a compiere attentati nel suo nome. Sì, questi attentati sono piccola cosa rispetto all’11 settembre, ma la politica della paura amplifica anche il peggio organizzato degli atti terroristici, ravvivando l’incubo dell’11 settembre. La relazione dei media e quella della politica agli attacchi non fa che confermare questo dato di fatto. I commando di Parigi mostravano tutte le caratteristiche dei terroristi non professionisti. La serrata di Bruxelles ha aggravato l’inquietante senso di debolezza che da molto tempo gli europei provano nei confronti dei loro leader. Tanto nella gestione della crisi dei rifugiati quanto nella conduzione dell’intervento militare in Siria e in Iraq, l’Unione europea non è stata in grado di rassicurare i suoi cittadini. La politica della paura, usata per giustificare la campagna di bombardamenti contro lo Stato Islamico e l’apertura dei confini ai rifugiati, sta producendo un effetto boomerang, perché nasconde una verità sconvolgente: l’Europa non sa come gestire la politica estera mediorientale. Un decennio fa l’Europa era altrettanto divisa sull’intervento militare in Iraq e pertanto vulnerabile. Oggi come un decennio fa, l’Europa è profondamente divisa sul Medio Oriente. Come un decennio fa, le cause prime di questi fallimenti hanno origine nell’impossibilità di porsi alla guida della politica estera. La struttura dell’Unione europea impedisce ai suoi membri di intonare lo stesso motivo. La conseguenza è che l’Europa è priva di voce.
La radicalizzazione in Europa, è stata condotta su una crescente popolazione musulmana originaria del Medio Oriente. La durezza della crisi economica ha reso più difficile l’integrazione. La disoccupazione presso i musulmani è quasi doppio rispetto a quello dei non musulmani. In mancanza di una soluzione diplomatica che funzioni vi saranno altri attentati terroristici. Milioni di persone migreranno dal Medio Oriente in Europa. L’Isis continuerà a sedurre giovani animi. Per smentire queste cupe previsioni, l’Europa dovrà porsi alla guida; dovrà trovare la propria voce.”
L’ambizione di una PESC e una PESD compiute deve restare nel nostro orizzonte. Si tratta però di un convoglio lentissimo, tipo “interregionale”, mentre ci occorre l’Alta Velocità. In un’Europa dove la fiducia verso le istituzioni comunitarie è in caduta libera (persino gli Italiani che erano i maggiori sostenitori di Schengen sono ora i più scettici) e dove le forze politiche contrarie a nuovi trasferimenti di sovranità a Bruxelles ottengono crescenti affermazioni, l’unico percorso per un’Alta Velocità nel campo della sicurezza e della Difesa è quello di intese tra gruppi ristretti di partners al di fuori, se necessario, della cornice PESC e PESD.
La formula delle Cooperazioni strutturate e rafforzate prevista dal Trattato è certamente utile; ma la precondizione del consenso a Ventotto affinché tali cooperazioni decollino non ci può riportare ogni volta nella giungla della burocrazia comunitaria. Le Cooperazioni strutturate e rafforzate trovano già un loro definito campo di applicazione con l’Euro, con Schengen, e nel settore Giustizia e Affari Interni. La loro attuazione ha richiesto anni di trattative. Tali intese devono essere infatti parte integrante dell’impianto giuridico del Trattato UE; perché ciò avvenga anche i paesi membri che tra i 28 non sono parte attiva di tali forme di collaborazione devono consentirle. Altrimenti esse si situerebbero all'”esterno” del Trattato. E dovrebbe esserne verificata la coerenza con gli impegni che gli Stati dell’Unione hanno tra loro assunto in un numero assai ampio di materie. Su questioni afferenti l’integrazione economica e monetaria, come l’Euro, la libera circolazione delle persone, come Schengen, o le libertà e i diritti individuali, come il mandato d’arresto europeo, intese tra gruppi ristretti che modifichino il regime giuridico tra i Ventotto Stati membri dell’Unione sono legalmente praticabili solo con il consenso di tutti.
Le carenze che lamentiamo nella realizzazione della PESC e della PESD, la tendenza alla rinazionalizzazione delle politiche estere e di sicurezza, e il rafforzarsi dei richiami alla Sovranità nei Paesi membri dell’UE deludono inevitabilmente quanti propongono una visione federalista dell’Unione, e propongono una sollecita transizione verso un’Unione Politica. Tuttavia sono proprio queste tre constatazioni -stallo PESC/PESD, rinazionalizzazione delle politiche, riemersione della sovranità- a suggerire come esistano oggi, assai più che non in passato, le condizioni oggettive per rispondere alle “emergenze”. Si tratta, in altre parole di “andare oltre il Trattato di Lisbona”: ma non nel senso di immaginare del tutto irrealistiche, almeno per ora, convocazioni di Conferenze intergovernative dalle quali rischierebbe di uscire, anziché un’ulteriore integrazione, un arretramento per effetto di ben diversi orientamenti delle nostre opinioni pubbliche rispetto al tempo del Trattato di Lisbona. “Andare oltre Lisbona” significa avvalersi delle prerogative che gli Stati membri conservano in politica estera, sicurezza e Difesa.
La priorità massima riguarda l’intelligence e la cybersecurity, ambiti di rilevanza cruciale per la guerra al terrore, per la tutela degli interessi nazionali, all’interno e al difuori dei confini europei. I paesi UE che già collaborano da tempo nel sistema “Five Eyes” beneficiano di scambi di informazioni tra loro molto, molto più elevati di quelli esistenti tra gli altri membri dell’Unione. Ciò avviene “oltre il Trattato di Lisbona”. I Paesi più importanti per la lotta al terrorismo, come l’Italia e la Francia, devono esservi pienamente coinvolti. Alcune forme di cooperazione a 28 sono ancora ostaggio di rimpalli infiniti tra Commissione e Parlamento europeo persino dopo le stragi e le carenze informative avvenute negli ultimi mesi. Da quasi un decennio l’Europa ostacola il sistema “PNR” sul controllo passeggeri. Ancora una volta, il PE discuterà l’ennesima proposta della Commissione a fine Aprile. Si tratta di autorizzare la condivisione di 19 dati, anagrafici e di viaggio, per ogni passeggero imbarcato. Ma ampi settori del PE antepongono la totale discrezione su chi viaggia alle esigenze di sicurezza. Situazioni non troppo diverse riguardano l’instaurarsi presso la CEDU di una giurisprudenza che, nel vuoto normativo interno ad alcuni Stati e in assenza di definizioni condivise a livello europeo, allarga considerevolmente l’ambito applicativo della Convenzione di Ginevra del 1951 sui rifugiati politici. La minaccia alla propria incolumità che è rilevante per la CEDU, diventa anche quella “ambientale” in paesi dove ricorrono violenze generalizzate, come Nigeria, Messico o Turchia, oltre alla minaccia di natura specifica nei confronti dell’individuo come asserito dalla Corte Internazionale di Giustizia e dalla sua giurisprudenza.
A queste e altre limitazioni a decisioni a titolo nazionale per la sicurezza di ogni Stato membro, potrebbe ovviare “cooperazioni” che vadano oltre quelle “rafforzate e strutturate” previste dal Trattato di Lisbona. Il PNR, ad esempio, potrebbe essere adottato a titolo nazionale ed essere utilizzato negli scambi di intelligence. Il modulo potrebbe valere anche per altri contesti: per la definizione dello Status di rifugiato, in assenza di una normativa europea; per il controllo dei flussi migratori; per la protezione delle frontiere esterne dell’Unione, tema sensibile per tutti i nostri principali partners. Anche per alcune crisi regionali dove l’Unione non ha ancora dato una risposta, come in Libia, il focus dell’attività e dell’iniziativa diplomatica dovrebbe spostarsi sulle singole capitali europee; sui Governi più interessati ad operare ai diversi livelli delle crisi in atto. Non si può ignorare che la rinazionalizzazione delle politiche estere e di sicurezza si è accelerata con le vicende della Siria, Ucraina e Libia.
Come i fatti di Parigi e Bruxelles ampiamente dimostrano il “rischio radicalizzazione”, prodromica al terrorismo, deve essere affrontato sul piano locale, nazionale, europeo. Si tratta di destinare prioritaria attenzione alla formazione, alla scuola, alla conoscenza della lingua, delle leggi, dei nostri valori. Alle banlieus di Tor Bella Monaca, di Molenbeek, di Saint Denis devono essere destinati interventi massicci di riabilitazione del territorio, programmi che educhino alla legalità, e risorse per l’Ordine Pubblico che ne assicurino il rispetto. Se ciò è stato possibile in ampie zone di Harlem o del Bronx, perché dovrebbe essere impossibile in Europa?
Sono importanti i finanziamenti dell’UE. Allo stesso tempo ci si deve avvalere di una sperimentazione condivisa con gli altri Paesi europei, per evitare in Italia gli stessi passi falsi fatti in Francia o in Gran Bretagna.
Anche per queste cooperazioni, si dovrebbe “andare oltre” i canoni tradizionali di PESC e PESD, frenati ad esempio da disomogeneità sul tema della Libertà Religiosa e di Credo (FORB); mentre gli interlocutori extra-europei potrebbero avere maggiori difficoltà a trattare temi, come la formazione dei predicatori, con le Istituzioni comunitarie anziché direttamente con singoli Paesi europei. Non sempre la “comunitarizzazione” rappresenta la carta vincente.
La priorità della prevenzione e del contrasto alla radicalizzazione è persino più elevata di quella dell’antiterrorismo. Deve continuare a essere parte di politiche dell’Unione nella misura in cui si riesca a esprimere un denominatore comune. Ma non può essere fideisticamente lasciato alla mentalità del “ci deve pensare l’Europa”.
Quest’ultima considerazione vale soprattutto per la PESD. La Difesa, quasi quanto l’intelligence, è responsabilità che i principali partners europei continuano a custodire gelosamente tra le prerogative della propria sovranità nazionale. I due membri permanenti europei del CdS, potenze nucleari riconosciute dal TNP, lo manifestano in modi diversi: la Francia enfatizzando ritualmente la volontà di consolidare una dimensione europea nella Difesa e nella produzione di armamenti; la Gran Bretagna giocando la carta dell’utilizzo di risorse scarse, che non consente duplicazioni. I membri Europei dell’Alleanza Atlantica non riescono neppur lontanamente a colmare i gap di bilancio che pur da anni si sono impegnati a sanare. Ancora nelle ultime settimane ha toccato molte sensibilità la frase del Presidente Obama, nell’intervista a The Atlantic: vi sono Paesi Europei “free riders”, che salgono sul tram senza pagare il biglietto o si imbucano ai ricevimenti senza contribuire alle spese.
Sono infiniti gli appelli ad un’Europa che deve pensare alla difesa dell’Italia al controllo dei nostri confini, alla sicurezza dei nostri cittadini. Ma il Libro Bianco pubblicato lo scorso anno rivela che le nostre Forze Armate proseguono verso un netto ridimensionamento di uomini e di mezzi. Mentre invochiamo la solidarietà degli altri, ci dotiamo di uno strumento militare non più in grado di assistere ai sensi dell’art. 5 del Trattato Atlantico, paesi alleati che vengono minacciati, pensiamo ai Baltici. Neppure sembriamo in condizione di esprimere una linea precisa sulla guerra contro lo Stato Islamico in Libia, dato che lasciando ad altri paesi il maggior onere delle operazioni antiterrorismo. Continuano a ridursi le risorse finanziarie e umane destinate al controllo del territorio e dei confini nazionali, nonostante l’ondata terroristica sia stata mossa da islamisti formati e attivi anche in Italia.
Quanti auspicano un’inversione di tendenza nella preoccupante diminuzione di consenso attorno all’ideale europeista e all’auspicio di un’Unione Politica, non si nascondono che si tratta di un orizzonte lontano. Probabilmente ancor più lontana è una vera Difesa comune. Lo hanno ben compreso alcuni paesi, in primis Francia e Gran Bretagna, e altre aggregazioni di cui anche noi siamo parte, per migliorare la condivisione delle risorse (pooling and sharing), le collaborazioni nel peacekeeping, per dar più valore all’embrione di comando Europeo a Bruxelles. Siamo però lontani anni, se non decenni, dalla creazione di un Esercito, di un Comando, di un’autorità politica della Difesa per tutta l’Europa. Se la rinazionalizzazione della politica estera è ancor più evidente nel campo della Difesa e dell’intelligence, è urgente maturare la consapevolezza che la Difesa e la Sicurezza dei nostri cittadini dipende anzitutto da noi, dalla volontà politica che sappiamo trasferire a chi ci governa, dalle risorse che devono essere devolute a Difesa e Sicurezza. Riacquistando in questo modo credibilità nell’affrontare le crisi che abbiamo davanti, saremo interlocutori più autorevoli nelle cooperazioni che devono svilupparsi sia all’interno che all’esterno dei Trattati in vigore.
