wikipediaBergamo, 23 Maggio 2015
Il grande storico americano, Paul Kennedy, ha scritto alcuni anni fa un libro sulle Nazioni Unite che ha avuto molto successo. L’ha voluto intitolare “Il Parlamento dell’Uomo”.
Non credo vi possa essere definizione migliore per una delle più grandi conquiste per la Comunità Internazionale del XX Secolo. Le Nazioni Unite sono il frutto di una pace con la quale i vincitori del 1945 hanno cercato di evitare i tragici errori della pace di Versailles del 1919. Esse hanno rappresentato in questi settant’anni l’architrave della pace e sicurezza internazionale, dello sviluppo economico e sociale, del riconoscimento universale dei diritti umani, dell’evoluzione progressiva del diritto internazionale.
Esse hanno contribuito a una Governance sia pur imperfetta e contestata, ma rivolta all’affermazione di uno “Stato di Diritto” per la Comunità internazionale.
L’idea di un’associazione universale dell’umanità risale, osserva Paul Kennedy, a centinaia, se non a migliaia di anni fa. Erano stati i teologi medioevali a proporre forme di Governo universale della Cristianità; si erano avute esperienze federative tra le Città Stato dell’antichità; per arrivare nella storia del pensiero politico ai Padri Fondatori americani, alla visione Kant con il Trattato sulla Pace Perpetua, persino agli scritti di Lenin in favore degli “Stati Uniti d’Europa”, e ancora a quelli di Arnold Toynbee che invocavano un nuovo sistema internazionale.
Queste idee, cosi diverse e distribuite nel tempo, trovano una loro comune genesi nell’orrore di guerre alle quali ogni epoca ha voluto porre un termine, dando all’umanità la pace perenne. La grande opera di Kant coincide con le scosse rivoluzionarie che segnano l’incipit dell’epoca napoleonica. L’idealismo Kantiano affonda le proprie radici nell’illuminismo della libertà degli scambi economici, della dignità dell’uomo, del “corpus” di valori occidentali.
Tuttavia, per tutto l’Ottocento il pensiero politico non riesce né a teorizzare né a proporre una forma di Governo universale, un “Parlamento dell’uomo”. È piuttosto il “Concerto tra le Cinque Grandi Potenze” la dominante dell’epoca. Le monarchie restaurate della Conferenza di Vienna aspirano a una pace generalizzata in Europa dopo l’esperienza delle campagne napoleoniche. È quella devastante esperienza a rendere le Grandi Potenze estremamente riluttanti nell’assumersi rischi di altre guerre, sempre più costose e destabilizzanti per i rispettivi sistemi di potere.
L’equilibrio europeo diventa la condizione essenziale di un “Concerto” che restaura le Monarchie e garantisce la pace. Henry Kissinger lo descrive magistralmente del suo lavoro “A World Restored, Metternich, Castleareagh and the problems of Peace 1812 – 1822″, giudicato un pò la Bibbia del ” realismo” in politica estera: nel solco di precursori come George Kennan, il realista fautore di un lungo, paziente ma fermo containment di una Unione Sovietica che non avrebbe mai rinunciato all’espansionismo contro le istituzioni libere dell’Occidente; e come Hans Morgenthau con i “sei principi” di un realismo politico basato su leggi oggettive della politica, sull’interesse nazionale in termini di potere, e su principi morali filtrati da circostanze di tempo e di luogo.
Il realismo conservatore del “Concerto Europeo” coesisteva però con crescenti tendenze “liberali” e riformiste.
I realisti che pensavano ad una pace perpetua grazie al “Concerto” venivano contraddetti dall’esistenza di conflitti esterni all’Europa, e dai molti rivoluzionari nello stesso continente europeo. Mentre le riforme interne agli Stati erano giudicate sempre più necessarie da liberali e riformisti non solo sul piano interno, ma anche nei rapporti internazionali. Così, quel mondo evolveva verso l’abolizione della schiavitù, l’emancipazione dei Cattolici in Inghilterra, degli Ebrei in Francia e nell’Impero Austro-Ungarico, l’abbattimento delle tariffe protezionistiche.
Tutte novità scarsamente “trasformative” se prese singolarmente, nel loro insieme, mostravano invece l’ormai generalizzata propensione all’interdipendenza, alla tolleranza, alla ricerca di formule e istituzioni che eliminassero l’anarchia nei comportamenti degli Stati e dei popoli.
Ma nell’insieme, il sistema formato da un Concerto delle Cinque Potenze continuava ad essere il vero perno della “Governance” internazionale in materia di pace e di sicurezza; un sistema “eurocentrico” sino a quando a Stati Uniti e Giappone entravano a farne parte per effetto della loro crescita a economica e militare.
Ancora a metà Novecento la Comunità internazionale continua a essere sostanzialmente “governata” da non più di Sette Potenze, sia pure con un contorno ampio, ma ininfluente a livello globale, di Stati latino-americani indipendenti e di un’immensa platea di popoli esclusi dai processi decisionali perché ancora sudditi, delle Potenze coloniali.
Non era evidentemente bastato che il 4 Agosto 1914 fosse stata l’assenza di un vero “Parlamento dell’Uomo” a mostrare tutta la fragilità di una pace basata sul “Concerto dei Grandi”. L’equilibrio europeo avrebbe garantito la pace solo a patto che vi fosse stata una consapevolezza matura dei motivi di tensione politica, economica, sociale che si stavano accumulando in Europa; i meccanismi del “Concerto” avrebbero potuto funzionare solo con decisioni prevedibili e razionali da parte dei Governi; solo se i Vertici Militari avessero risposto interamente a quelli politici, anziché condizionarli. Per tutti questi motivi sin dai primi mesi della Grande Guerra personalità come Lord Robert Cecil, Jan Smuts, Leon Bourgeois, Woodrow Wilson si erano messi a progettare un’Organizzazione di Stati che evitasse altre conflagrazioni attraverso la mediazione e l’arbitrato.
A guerra conclusa, sarà chiamata Società delle Nazioni.
Ma era forse sufficiente che vi appartenessero tutti gli Stati indipendenti e sovrani, per farne il vero “Parlamento dell’uomo”?
Anziché azzerare l’Ottocentesco “Concerto Europeo”, il Covenant della Società delle Nazioni lo rielaborava soltanto, lasciando pericolosamente incompiuto l’idealismo Wilsoniano. Il Covenant era stato formalmente redatto dalle Cinque Potenze vincitrici, con l’aggiunta di qualche Stato minore, ma l’inchiostro era interamente anglosassone, degli americani Wilson e House, del britannico Lord Cecil, e del sudafricano Smuts.
Pur riconoscendosi i diritti di tutte le Nazioni, era preminente lo status dei Cinque Grandi. Tutti i Paesi membri partecipavano all’Assemblea; ma questa si riuniva solo saltuariamente. Il reale potere apparteneva al Consiglio, formato dai Cinque Stati vincitori e da quattro altri Paesi membri eletti su base prevalentemente regionale.
Un considerevole progresso, senza dubbio, rispetto al sistema del “Concerto Europeo”. Ma con un grave limite, che ancora accomuna il Consiglio della Società delle Nazioni al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.
Entrambi sono nati da un compromesso: tra l’uguaglianza invocata da tutti e lo status privilegiato preteso dai Paesi più forti.
La concezione valoriale e idealista delle relazioni internazionali deve sempre soccombere a quella realista? Non sta forse in questo la distanza tra mito e la realtà nella riforma delle Nazioni Unite, e specialmente in quella del Consiglio di Sicurezza?
Quali sono gli scenari ai quali le Nazioni Unite devono confrontarsi, e quali sono gli interessi dell’Italia nel cercare di riformarle?
Nell’ultimo anno la geopolitica ha riservato numerose sorprese su chi governerà il mondo a breve e a medio termine:
– un’America tornata in scena da protagonista, pur con tutte le contraddizioni che manifesta nel Grande Mediterraneo, con un’economia in ripresa con almeno due anni di anticipo rispetto a quella europea, disoccupazione di meno della metà di quella europea, piena autosufficienza energetica, consolidamento di alleanze e di intese di sicurezza, sia di natura strategica che nell’antiterrorismo, nel Pacifico, in Medio Oriente, in Africa, e in Europa;
– una Russia in forte crisi economica e incapace di riforme politiche significative, ma con crescenti ambizioni espansive sorrette da uno strumento militare spropositato rispetto alle potenzialità economiche del paese;
– una Cina che avverte i vantaggi di un atteggiamento responsabile nelle grandi questioni globali del clima, del commercio, della moneta, ma che rafforza rapidamente potenzialità militari, espansione della propria sovranità in vastissime aree di grande rilevanza strategica ed economica, rivendicate dai paesi vicini;
– un Grande Mediterraneo al centro dell’arco di crisi che si estende tra l’Africa occidentale, il Golfo, la Mesopotamia sino al subcontinente asiatico, in Pakistan e al Nord in Afghanistan. Realtà assai differenziate, che si caratterizzano peraltro per comuni criticità: di natura politica, etnico- religiosa, economica.
– un’Unione Europea il cui PIL era, sino al ridimensionamento dell’Euro sul dollaro, lievemente al disopra persino di quello americano, quasi il doppio di quello cinese, otto volte e mezzo l’economia russa. Le elezioni europee dello scorso anno hanno dato la misura dell’involuzione in atto; i dati di Eurobarometro segnano una caduta di fiducia costante nelle Istituzioni europee, anche nel nostro Paese che pur si distingueva sino a pochi anni fa per un’opinione pubblica tra le più europeiste. Evaporazione del senso identitario, caduta dei valori solidaristici, tendenza diffusa alla rinazionalizzazione delle politiche estere, di sicurezza e di Difesa, esasperante lentezza nel gestire le crisi, carenza di volontà politica nel prevenirle, fanno tornare in mente quello che Abba Eban era solito dire dei Palestinesi, che ” non perdevano mai l’occasione di perdere un’occasione”.
E come non constatare che l’Europa ha aspettato ben sei anni, anziché i pochissimi mesi impiegati da Obama, per decidersi ad avviare alcune, e assai modeste, misure di stimolo della crescita dopo la crisi finanziaria di fine 2008?
Sul piano della politica estera e di Difesa, gli idealisti che ancora mirano a una sempre maggior integrazione, con una Diplomazia e una Difesa europee, sono rimasti sorpresi quando Federica Mogherini nell’assumere l’incarico di capo della Diplomazia UE ha dichiarato a Le Monde che la politica estera resterà essenzialmente responsabilità nazionale dei singoli Stati membri.
È complesso descrivere quanto protagonista, comprimaria, o comparsa l’UE sia, o debba essere sulla scena mondiale. Ad esempio, l’accordo Usa/Cina sui cambiamenti climatici, nel novembre scorso, sembra creare un “bipolarismo” che non deve essere formalizzato per essere efficace, perché i due principali emettitori di gas e particelle che surriscaldano l’atmosfera si stanno già impegnando sul piano interno. Sul clima, realtà, l’UE è stata un precursore con il “pacchetto clima energia” dell’ottobre 2014. È sicuramente un protagonista essenziale nei negoziati bilaterali con Usa e Cina, in vista del vertice UNFCCC del prossimo dicembre a Parigi, dove solo un fronte a tre, UE, USA, Cina, può vincere la battaglia di retroguardia di Paesi come India e Brasile.
Ma l’UE è parsa spesso timida, nonostante la centralità assoluta che tale dimensione riveste nelle strategie adottate dai Consigli Europei, nel promuovere concretamente i diritti umani, la libertà religiosa e di pensiero, lo Stato di Diritto, le libertà politiche, economiche, dell’informazione. Troppi silenzi, anche all’interno del nostro Paese, troppi segnali contradditori e confusi, ad esempio nei negoziati con l’Iran e con la Russia, in ambiti che sono invece il tratto distintivo del “soft power” europeo e occidentale. È poco comprensibile che emergano reticenze quando si devono riconoscere pubblicamente i casi di ricorso alla tortura, di uso indiscriminato della pena di morte, di soppressione della libertà di stampa, di eliminazione violenta di qualsiasi opposizione o pluralismo politico.
Se guardiamo all’America, di cui pure viene additata in Europa la scarsa trasparenza in questioni sensibili, ma rilevanti per i diritti umani, Obama ha avuto il coraggio politico di pubblicare il rapporto sulle pratiche più controverse della Cia; quanto altri membri permanenti del Consiglio di Sicurezza dell’Onu, anche europei, lo hanno fatto?
Nei negoziati regionali e globali che devono sostenere la crescita, lo sviluppo economico e sociale, rafforzando le istituzioni e le regole della “Governance” mondiale, l’Unione deve certamente “crescere” di ruolo. Quanto ho detto sul clima, si applica agli altri negoziati globali. Esistono tuttavia carenze di strategia e di volontà politica, sul terreno economico, simili a quelle che lamentiamo per la politica estera e di sicurezza.
L’Unione ha stentato per decenni a dotarsi di una “politica dell’energia”, ora almeno ai suoi primi passi grazie al Presidente della Commissione, Donald Tusk. Un “mercato della domanda” fatto dal 60% dell’intera produzione russa continua a essere “condizionato” non tanto dall’acquirente europeo, quanto dal fornitore russo. Questo perché gli europei procedono in ordine sparso.
Nella liberalizzazione del mercato anche attraverso regole condivise con gli Stati Uniti, Europa è in ritardo rispetto ai Paesi del Pacifico. Il TTIP Usa-Ue, sta procedendo assai lentamente rispetto al TPP Usa-Pacifico. L’UE è apparsa poco coordinata al proprio interno, e ancor meno con il suo maggior partner globale, gli Usa, nei negoziati che stanno portando alla creazione della Asian Infrastructure Investment Bank, a Pechino.
Ma è analizzando la politica estera, di sicurezza e Difesa che emerge il vero nodo della questione:
*** Quell'”unicum”, nella storia contemporanea, di una “quasi-confederazione” di Stati, quale è l’Unione Europea, che rappresenta la più grande economia del pianeta, e una immensa realtà di cultura, scienza, energia innovativa e imprenditoriale, che non riesce quasi mai ad essere protagonista non dico determinante, ma spesso neppure influente nel mantenimento della pace e della sicurezza mondiale.***
Uno studio dell’European Council of Foreign Relations ha cercato di spiegare i fattori nuovi che rendono ancor più problematica l’influenza globale dell’UE:
1. un “global political awakening” particolarmente nel mondo musulmano, ma non solo. Si comprimerebbe l’impatto del “soft power” europeo, basato sui partenariati e lo sviluppo sostenibile;
2. l’entrata in scena di “big spenders” con ambizioni crescenti, globali e regionali, con capacità di influenza economica, politica e militare, e con crescenti capacità nell’influire sull’informazione e la comunicazione, come Cina, Russia, Arabia Saudita, Qatar, Emirati Arabi;
3. anche a livello globale, come nel quadro europeo, perde quota il multilateralismo, per il riemergere di logiche “neo-westfaliane”, con rinazionalizzazione delle politiche ed esigenza di riaffermare il principio di Sovranità dello Stato;
4. compressione delle risorse finanziarie e esitazione nell’interventismo “liberale”, ad es. per la “Responsibility to Protect”.
È sintomatico che le missioni operative PESC lascino completamente scoperta la “prima linea” del Vicinato meridionale dell’Europa, quella che riguarda prima di tutto la sicurezza del nostro Paese, e si concentrino invece nella fascia saheliana.
Colpisce l’assenza dell’impegno europeo in tutto il Nord Africa, area dichiarata delle nostre massime preoccupazioni sin dagli esordi delle Primavere Arabe, e ancor più con la catastrofe siriana e il conseguente irrompere dello Stato Islamico. La Ashton ha persino eliminato il Rappresentante Speciale per il MO: attenzione, anche la posizione di un Rappresentante Italiano, cosi, che esiste per tutti gli altri principali Paesi è stata inspiegabilmente soppressa dai Governi Letta e Renzi. La missione PESC in Libia è stata ritirata lo scorso anno dopo 12 di assoluta inattività.
È vero che l’Unione ha svolto e continua ad esercitare un ruolo importante di “institution building” in Kossovo, e in Bosnia. Le sue missioni assorbono i 4/5 del bilancio europeo destinato alla politica estera e di sicurezza comune, in Afghanistan, Georgia, Moldova, nei Territori Palestinesi, in Congo, Niger, Corno d’Africa. Ma se si eccettua la missione antipirateria nell’Oceano Indiano, dove Atalanta ha un peso determinante nell’eliminare la minaccia per le seicento navi italiane che annualmente transitano su quelle rotte, le altre missioni danno un contributo ineguale, spesso subalterno e marginale rispetto a quello delle Nazioni Unite e degli altri “major Players”.
L’altro principale strumento operativo utilizzato dall’Unione per la sicurezza internazionale è quello sanzionatorio. Le “sanzioni” sono quasi sempre l’unico vero modo per i Governi europei per dimostrare che l’UE non è soltanto una “Venere” sorridente e accattivante, ma può anche essere il “Marte” della deterrenza e della forza, sia pure esclusivamente economica.
Nel suo insieme, la politica estera e di sicurezza resta essenzialmente declaratoria, farraginosa nella ricerca di posizioni comuni, bloccata nelle numerose questioni dove prevalgono irrinunciabili interessi nazionali.
Germania e Francia, ma non l’Unione, hanno un ruolo nel negoziato con la Russia. La Francia, ma non l’Ue, ha mostrato di saper esercitare un ruolo, con gli Usa e la Russia, nel negoziato sul nucleare iraniano. Su Siria, Iraq, Libia, Processo di Pace Israelo-Palestinese, sulla stessa vitale questione delle tragedie migratorie nel Mediterraneo, l’Unione resta o dietro le quinte o entra in scena con le mani legate.
Se non fosse per la dimensione economica che ne fa la prima “entità aggregata” mondiale in termini di Pil, verrebbe da posizionare l’Europa più sul versante del ** declino **, come la Federazione Russa, che non sul versante delle due uniche, vere, tendenzialmente incontrastabili “potenze globali”: Stati Uniti e Cina. Quello che avrebbe dovuto essere un “G3+” nel “concerto globale” sembra dover restare a lungo un “G2+”. Con un‘Unione Europea destinata a essere confinata, accanto ai protagonisti Usa e Cina, ad essere “addizionale” rispetto ad altri attori come i Brics, i Paesi Asean, quelli Africani, che pur avendo considerevole impatto su diverse importanti questioni, non possono tuttavia ambire a esercitare un’influenza paragonabile a quella esercitata globalmente da Stati Uniti e Cina, soprattutto per ciò che riguarda la sicurezza internazionale.
In questa realtà di medio e lungo periodo, le Nazioni Unite costituiscono al tempo stesso un terreno di confronto e un importantissimo edificio per la “Governance” globale. L’aspetto che mi sembra di più evidente rilevanza riguarda, ancora una volta, la pace e la sicurezza.
La domanda che ci si deve forse porre dopo ventitré anni di lavoro dell’Assemblea Generale per una riforma del Consiglio di Sicurezza è se il Consiglio di Sicurezza sia realisticamente “riformabile”.
Nessun Paese Membro delle Nazioni Unite, nemmeno i cinque Membri Permanenti del CdS, ha mai potuto negare l’esigenza di ridefinire radicalmente la Governance del Consiglio, di ampliarne la composizione, di prendere atto di nuovi equilibri regionali e globali.
Tutti, anche i cinque Membri Permanenti, sostengono dagli anni ’90 che solo un Consiglio più “rappresentativo” e “responsabile” – *accountable* – di quello uscito settant’anni fa dalla Conferenza di San Francisco potrà sostenere la sfida della frammentazione e della conflittualità, in un mondo triplicato per popolazione e quadruplicato quanto al numero di Stati sovrani.
La “riformabilità ” del CdS sta nelle mani degli Stati ai quali la “Costituzione dell’Onu” conferisce il diritto esclusivo, individuale e assoluto di autorizzarne le modifiche. La “riformabilità” o meno del CdS risiede anche nella sensibilità nazionali delle opinioni pubbliche, dei sistemi politici, dei Parlamenti di: Stati Uniti, Cina, Russia, Gran Bretagna e Francia. Per ciascuno di questi cinque Paesi, è perciò irrealistico pensare ad un qualsivoglia ridimensionamento volontario delle prerogative che si accompagnano allo Status di “Membro Permanente”; se non forse, ma in misura comunque minima, per la Francia che si è detta disponibile ad autolimitazioni volontarie del “veto”; ma si badi bene, assolutamente non in termini di rinuncia a un diritto dei Membri Permanenti.
Se il Concerto delle Potenze, espressione di un concetto di sicurezza imperniato sull’equilibrio tra Grandi, e su diverse “gerarchie” nell’ordinamento multilaterale, aveva fallito la sua missione già negli anni ’30, davvero “inflessibile e resistente alla volontà dei tempi”- direbbe Thomas Mann – resta oggi l’impermeabilità dei P5 a riforme statutarie che siano qualcosa di più di un mero placebo.
A settant’anni dalla Conferenza di San Francisco, mezzo secolo dopo la scomparsa delle colonie, e a venticinque anni dal crollo dell’impero sovietico, continua a esistere incontrastato, alle Nazioni Unite, un “Concerto delle Grandi Potenze”, tra cinque Paesi che uniscono al diritto esclusivo di possedere e utilizzare armi nucleari, una panoplia incredibile di privilegi asclusivi e irrevocabili.
Questa “Pentarchia” rappresenta la vera trincea, sinora indistruttibile, dello status quo. Il privilegio della “permanenza” assicura ai P5 l’immunità da qualsiasi valutazione dell’Assemblea Generale sui loro comportamenti.
Se la Russia non fosse stata “permanente” l’illegittima annessione della Crimea, che l’Assemblea Generale ha condannato, sarebbe certamente costata a Mosca il posto in Consiglio di Sicurezza alla prima elezione. Invece i P5 fanno parte ad aeternum del CdS, senza mai dover passare al vaglio dell’Assemblea Generale: dove va a finire l'”accountability” richiesta a tutti gli Stati membri, affinché gli obblighi imposti dallo Statuto siano rispettati? Stalin ha potuto far perire milioni di persone, decimare intere nazionalità, come denunciato poi da Kruscev, senza alcun freno da parte né del Consiglio di Sicurezza né dell’Assemblea Generale.
La condanna all’inazione dell’Onu si eternizza con i privilegi di Paesi Membri Permanenti, che resteranno sempre tali anche se dovessero esser governati da regimi violenti e sanguinari; senza mai veder verificate democraticamente le loro credenziali di “Paesi guida” della Comunità internazionale che dovrebbero contribuire, nella immensa misura dei poteri loro conferiti, al rispetto della legalità, della Sovranità e indipendenza degli Stati, alla tutela delle minoranze nazionali, al rispetto dei diritti umani. E non nascondiamoci le analogie tra la difesa dello status quo a New York, e l’altrettanto pervicace difesa dello status quo a Bruxelles: per quanto la prima si colleghi allo Statuto dell’Onu, mentre la seconda sia il frutto della realpolitik: la preminenza economica e politica della Germania unita , seppur in contrasto con i principi di uguaglianza e di solidarietà sanciti dai Trattati di Roma.
Senza entrare nei dettagli del “negoziato intergovernativo” sulla riforma del CdS, si deve notare che da almeno quattro/cinque anni si sono rafforzate tendenze significative verso:
1. un’attenuazione “volontaria ” del diritto di veto per lo meno nei casi di genocidio, di crimini di guerra e crimini contro l’umanità;
2. una rappresentatività regionale, che consenta la ridefinizione dei mandati in CdS attraverso rotazioni allungate, e apra alla partecipazione al Consiglio di entità che hanno acquisito una soggettività internazionale, in primis l’Unione Europea;
3. il riconoscimento “effettivo” del diritto di partecipazione per gli Stati di più piccola dimensione, la cui stessa sopravvivenza rischia di venir essa in discussione da “sfide planetarie” – come quella climatica – che pure entrano nell’equazione della sicurezza per l’impatto che esse comportano sullo sviluppo, le migrazioni, la stabilità politica.
L’Italia sostiene con coerenza queste tre tendenze. Lo fa attraverso un progetto di riforma che da alcuni anni il movimento United for Consensus, da noi lanciato, ha posto al centro del negoziato intergovernativo, insieme ad alcune altre proposte animate soprattutto dai G4, come si sono battezzati i principali “pretendenti” a nuovi seggi permanenti: Germania, Giappone, India, Brasile.
Ci viene così riconosciuto un ruolo di primissimo piano nel sostenere riforme che diano alle Nazioni Unite nuova credibilità ed efficacia nella Governance globale del XXI secolo. Ma è difficile prevedere dove si potranno realizzare progressi. Il superamento dello status quo non può che essere graduale, inesorabilmente lento. I “poteri rafforzati” di cui dispongono i “P5” e che essi costantemente esercitano, costituiscono un “playfield” insostituibile, che non potrà mai più essere ricreato in termini così vantaggiosi per loro se dovesse venire eroso. Un “playfield” rigidamente regolato nell’ambito del CdS; che si estende però “a cascata” in tutti gli altri Organi delle Nazioni Unite, nelle Agenzie nei Programmi.
La “Pentarchia” onusiana, sarebbe tramontata da decenni se non fosse stato “blindata per sempre” dai Vincitori a San Francisco. Nessuna Pace precedente, né alcun precedente “ordine internazionale” aveva mai dato poteri così estesi e irrevocabili a uno o più Paesi.
Vi è tuttavia uno stridente contrasto tra i Paesi che sono solo nominalmente “Grandi” soprattutto per i privilegi che hanno in CdS; e quei Paesi realmente “Grandi” la cui influenza politica, economica, culturale e militare si estende a 360 gradi sull’orizzonte globale.
Su questo orizzonte si delinea con sempre maggiore chiarezza un “G2”, tra Usa e Cina. L’UE continuerà ad esserne comprimaria per peso economico, ma relegata nel plotone dei “gregari” quanto a:
1. volontà politica unitaria di prevenire le crisi e se necessario di intervenire sia con “soft” che con “hard power”;
2. capacità di dotarsi di uno strumento militare – la Difesa Europea – rapportato alla propria economia e responsabilità globali;
3. effettiva disponibilità ad utilizzare tutti gli strumenti di “enforcement” delle decisioni che riguardano i propri interessi vitali di sicurezza.
Nel plotone dei “gregari” del “G2 Usa/Cina”, è inevitabile porre la Russia, per motivi diametralmente opposti a quelli dell’UE: la superpotenza militare russa, e le pulsioni nazionalistiche e neo-imperiali del Cremlino poggiano sui piedi d’argilla di un’economia strutturalmente fragile, di dimensione troppo modesta per anche lontanamente poter competere con Usa, UE, e Cina. Il GDP russo è di almeno cinque volte inferiore a quello della Cina e di otto volte inferiore a quello degli Usa e di nove a quello dell’ UE. Inoltre la Russia rischia di essere un sempre più arretrato fanalino di coda non solo tra i Brics, ma anche tra altri Paesi, specialmente asiatici, in rapido sviluppo se Mosca proseguirà nella sua attuale traiettoria senza affrancarsi dalla condizione di petrostato e di “democratura”.
Tra i “Grandi” nel playfield del Consiglio di Sicurezza, in quanto Membri Permanenti, “gregari” sugli altri terreni della competizione globale si vanno inevitabilmente a collocare Francia e Gran Bretagna che rischiano di diventare mere comparse se slegate dall’Europa .
Confrontato all’immagine “reale” del mondo”, il CdS offre così un quadro degli equilibri globali che appare sempre più “virtuale”, a danno del ruolo di Governance delle Nazioni Unite .
Governi e Parlamenti che continuano a divaricare il potere virtuale del CdS da quello reale della geopolitica, in nome dello status quo e dei “diritti acquisiti” con la seconda Guerra mondiale, spingeranno sempre più il CdS verso l’irrilevanza. I segni si accumulano da tempo.
Il vertiginoso diffondersi della globalizzazione sin dai primi anni ’90, con effetti così profondi sugli equilibri mondiali si è combinato in questi ultimi tempi ad altri mutamenti, improvvisi e inattesi.
A. Le tendenze note da anni hanno riguardato:
1- l’esponenziale crescita demografica, concentrata soprattutto in regioni critiche come quella Subsahariana e Mediorientale, con tutte le tensioni migratorie, sociali e politiche che ciò comporta per la stabilità dei Paesi interessati; così come era noto da anni che la Cina sarebbe stata, entro il prossimo decennio, in vetta all’ economia mondiale; e che a più lungo termine l’India, il Brasile e l’Indonesia avrebbero supereranno il GdP dei maggiori Paesi europei.
2- Altrettanto conosciute da tempo, pur se contestate soprattutto nei Paesi emergenti, le politiche necessarie a evitare che il riscaldamento atmosferico provochi una catastrofe planetaria. Ma è solo da due/tre anni, che opinioni pubbliche sempre più allarmate dalle catastrofi naturali, e studi inconfutabili che mostrano l’estrema brevità del tempo che abbiamo per salvare il pianeta, stanno dando una seria prospettiva di “Governance” per il clima .
Il “playfield” resta onusiano; ma senza le intese dirette degli scorsi mesi tra Usa, UE e Cina – il “G2+”- la preparazione della Conferenza UNFCCC di Parigi, nel prossimo dicembre, non lascerebbe prevedere i risultati che per la prima volta sembrano raggiungibili.
B. Vi sono poi mutamenti e sfide che riguardano la sicurezza internazionale:
– il terrorismo jihadista, sia esso di matrice sunnita o scita non è certo una novità; ma è stata del tutto nuova e imprevista l’impressionante propagazione dello Stato Islamico e l’effetto domino che l’Isis sta comportando per la preminenza scita e iraniana in Medio Oriente, e nello scontro “di supremazia” interno all’Islam;
– la proliferazione delle armi di distruzione di massa è una sfida alla quale ci confrontiamo da decenni; ma quella delle cyberweapons e della cybersecurity ha assunto pericolosità, globalità e urgenza del tutto inaspettata;
– il traffico di migranti è una realtà alla quale siamo confrontati da molti anni; ma ne è nuova la magnitudine, anche se ampiamente prevedibile; ed è soprattutto inedito che il traffico di migranti si trasformi non soltanto in veicolo di destabilizzazione sociale e politica nei paesi di transito e di accoglienza; e l’impatto così considerevole che questa forma di traffico genera sui fenomeni di radicalizzazione nelle Comunità islamiche, e sulle collusioni con organizzazioni terroristiche e malavitose;
– infine, e ancor più grave per l’ulteriore dinamica che il fenomeno imprime a tutto quello che precede vi è l’impressionante “proliferazione” di Stati falliti.. La lista si è allungata in soli tre anni, dopo le Primavere Arabe, con ciò che avvenuto della Libia, della Siria, dell’Iraq, dello Yemen, senza dimenticare i perduranti problemi della Somalia, dell’Afghanistan che subiscono ancora la pesante eredità di propri “fallimenti” statuali, come in altri paesi Africani e Balcanici.
In tutti questi casi le Nazioni Unite, con la rete di Agenzie, Programmi, Ong, operatori internazionali e governativi che all’Onu si collegano, svolgono attività di fondamentale importanza; assistono le popolazioni e i Paesi colpiti, e sono riferimento insostituibile per il sostegno umanitario; l’assistenza ai rifugiati; la mediazione diplomatica.
Ma il cuore dell’intero sistema onusiano resta il Consiglio di Sicurezza con tutti gli anacronismi paradossali che ne sbilanciano e limitano il raggio d’azione. La soluzione di molti problemi potrebbe risiedere nelle sue mani se i contrapposti interessi nazionali dei P5, e gli spazi di influenza ad essi riconducibili, non ne affievolissero, e non di rado non ne annientassero, il potere decisionale.
Siccome la natura aborrisce il vuoto, e nella realtà internazionale vale la stessa regola, si avverte da una ventina d’anni l’esigenza di uscire dall’ingessatura del Consiglio di Sicurezza . Un punto di svolta può essere individuato nel genocidio in Rwanda (per chiamarlo come dovrebbe essere chiamato). È da quella strage, alla quale si sovrapponevano le guerre balcaniche con gli orrori di Srebrenica, di Vukovar, di Sarajevo, i conflitti interetnici e le repressioni nel Caucaso (Abkhazia, Cecenia, Nagorno Karabakh) e ancora in diverse parti dell’Africa che matura e si radica nel Diritto Internazionale la Responsabilità di Proteggere, la R2P. Ancor prima delle Primavere Arabe, della tragedia siriana, e della Risoluzione 1973 che motiva proprio con la Responsabilità di Proteggere l’autorizzazione del CdS all’intervento aereo in Libia, il principio della R2P viene inserito, sia pure con un “compromesso al ribasso” nella Dichiarazione del Millennio delle Nazioni Unite: in ossequio alla sensibilità di alcuni Membri Permanenti (Russia e Cina) e di Paesi dell’”antico” gruppo dei NAM, la R2P viene sì riconosciuta come diritto/obbligo per la Comunità internazionale, ma previa decisione del CdS.
Ho ricordato la R2P perché la sua storia segna quella che mi sembra essere una chiara traiettoria evolutiva del Diritto e della politica internazionale.
Questa traiettoria tende a superare gli anacronismi del Consiglio di Sicurezza; trova sempre più spesso vie parallele, anche se ci si sforza di non renderle antitetiche, rispetto al silenzio e alla latitanza del supremo organo dell’Onu.
Gli spazi nei quali questo processo evolutivo “esterno” al CdS si sta più chiaramente manifestando sono la sicurezza, la dimensione regionale, e i diritti umani.
Numerose angolazioni della lotta al terrorismo, anche quale “difesa avanzata” della sicurezza nazionale, esulano dall’autorità del CdS, se non per il riferimento generico contenuto nei documenti Onu ad una rafforzata collaborazione internazionale. Nelle operazioni mirate dell’intelligence, dei droni o delle forze speciali, non viene di norma richiesta da nessun Paese coinvolto alcuna luce verde del Palazzo di Vetro: gli Stati agiscono a titolo nazionale e/o in collegamento con Organizzazioni regionali: Nato e UE per i Paesi occidentali; SCO per quelli asiatici; UA, e le aggregazioni sub-regionali per gli africani.
Per quanto ciò avvenga con modalità discutibili quanto a coerenza con lo Statuto dell’Onu, assistiamo ad un massiccio uso della forza da parte di Stati Membri delle Nazioni Unite nel territorio di altri Stati senza nessuna obiezione da parte del CdS.
È assai discutibile, ad esempio, che la mera richiesta di un “failed state” come la Siria, responsabile di stragi da genocidio contro la propria popolazione, possa dare legittimità al massiccio spiegamento di forze scite sostenute, finanziate, comandate dall’Iran; così come l’intervento militare iraniano-scita in Iraq, e in Yemen. In questi casi viene invocato il principio di “autodifesa” dei Paesi coinvolti; in modo non troppo diverso da quanto affermato dall’Egitto dopo l’attacco ii Libia dopo la strage di copti da parte dell’Isis. O di quanto avvenuto con operazioni effettuate, sembra, da Israele in Sudan, Siria e nel Golan.
Un capitolo a parte meriterebbe la strategia ufficialmente dichiarata dalla Russia da ben sette anni nella “protezione” delle comunità russofone all’estero. Una strategia che ha legittimato per i russi il riconoscimento di uno Stato dell’Abkhazia, di uno Stato dell’Ossezia, dell’annessione di un pezzo di Ucraina alla Russia, senza mai una sillaba di condanna, o di delegittimazione di tale comportamento da parte del CdS, nonostante l’evidente violazione di una miriade di Trattati nel quadro Onu.
L’evoluzione “extra-Consilium” della sicurezza internazionale tocca un po’ tutte le regioni del Pianeta, sia pur in modo diseguale.
Resta prevalente l’attività del CdS per l’Africa, specialmente Sub-Sahariana. Ma in altre regioni l’impulso politico si sposta ricorrentemente da New York alle capitali europee, arabe, asiatiche, americane. Nella sicurezza europea il CdS è rimasto escluso dalla gestione della più grave crisi dai tempi del blocco di Berlino. I protagonisti delle intese di Minsk sono stati Germania, Francia e Russia: formato che è destinato a protrarsi. La crisi libica e quella siriana hanno visto un rilancio della Lega Araba, sostenuto dal passaggio di questa al voto a maggioranza, anziché per consenso. Ed è questa organizzazione regionale ad essere stata protagonista nel 2011 nel cercare di fermare la carneficina di Assad, e di proteggere la popolazione in Libia.
Non vi è crisi africana, dal Mali, al Centro Africa, al Sud Sudan, alla Costa d’Avorio nella quale l’Unione africana non abbia ricercato un suo maggiore spazio.
Nell’elencare casi che rientrano in una “Governance” di sicurezza internazionale sempre più orientata verso la combinazione di specifici interessi nazionali, e verso un ruolo accresciuto delle Organizzazioni regionali, le radici vanno lontano: a cominciare dall’intervento Nato in Kossovo. Le stesse sanzioni Europee all’Iran prima, e alla Russia poi sono frutto di decisioni “regionali”, non Onu.
Mentre nello scacchiere asiatico, notoriamente privo di Organizzazioni regionali per la sicurezza, l’interpretazione data dalla Cina al Diritto Convenzionale e Consuetudinario nell’ estendere unilateralmente i propri confini marittimi a danno di Giappone, Corea, Vietnam, Filippine, Brunei viene discussa in diversi contesti bilaterali e multilaterali, mai in CdS.
Ho accennato alla Cybersecurity. Si tratta della ormai dominante dimensione della sicurezza. Essa riveste importanza ancor più grande, se possibile, di quella delle armi di distruzione di massa. Integra, infatti, difesa, sicurezza, comunicazione, informazione, ricerca, sistemi produttivi, economici e finanziari. In altri termini, un Paese insufficientemente difeso nello spazio Cyber è un Paese che espone a rischi enormi i suoi cittadini.
Si tratta quindi di questioni di sicurezza che dovrebbero entrare nel campo di attività dell’Onu, per essere oggetto di misure di fiducia, di regole certe, di norme che definiscano responsabilità e diritti. Al momento, lo sforzo di instaurare regimi di collaborazione riguarda singoli Stati, come Usa, Cina, i membri dell’UE e della Nato. Tutto si svolge, quindi, in ambito regionale e non all’ONU. Né si sono avute prese di posizione del CdS nei confronti di Paesi o entità che risultano, in ormai numerose occasioni, aver lanciato aggressioni Cyber, alcune delle quali, come nell’episodio della Sony ha prodotto simmetriche risposte.
In conclusione, se esiste una linea evolutiva che sposta sempre più la “Governance” della sicurezza internazionale dalla sfera globale del “Concerto delle Grandi Potenze”, alias il Consiglio di Sicurezza, a quella regionale e nazionale, credo se ne debbano trarre due conclusioni per la nostra politica estera.
I) La prima conclusione riguarda l’inconsistenza dell’alibi di non voler mai rispondere alle crisi che vi si rovesciano addosso “se non c’è una decisione del Consiglio di Sicurezza”. Quando si tratta di emergenze come quella terroristica, migratoria, energetica, o di controversie che incrinano la sovranità nazionale – caso Marò docet – o che riguardano la sicurezza di regioni per noi vitali come il Mediterraneo, il “refrain” dell’”aspettiamo una decisione del Consiglio di Sicurezza” può essere visto forse come uno “scaltro” rinvio di decisioni difficili e di un serio impegno. Ma sia chiaro che ci incateniamo da soli ad un palo, come nessun altro Paese della nostra dimensione e responsabilità internazionali si permetterebbe di fare.
II) La seconda conseguenza da trarre è l’ancor più grande importanza che deve avere per il nostro Paese la coesione occidentale, e il lavoro per mantenerla sempre vitale, efficace e operativa, sul piano politico, dell’impegno diplomatico, della capacità militare, della collaborazione di intelligence con i nostri Partners atlantici ed europei.
